暢談垃圾治理行業的區域協同

本文介紹垃圾治理為什么要區域協同、區域協同的路線是什么、當前區域協同的主要方面有哪些、如何行動和動力主要是什么5個方面。

1、垃圾治理為什么要區域協同

既是經濟社會區域融合發展的需要，也是垃圾治理行業從“各自為戰”到區域協同和一體化發展的需要。

2、區域協同的路線是什么

推進垃圾治理行業區域協同的路線應是“完善和強化高附加值廢品綜合利用的區域協同，優化垃圾治理體系，促進垃圾治理區域協同”。

3、當前區域協同的主要方面有哪些

當前垃圾治理行業區域協同要做好3個方面：

（1）垃圾處理作業一體化；

（2）垃圾管理體制協同；

（3）垃圾處理設施區域協同。

優化垃圾治理體系，強化政府、社會和市場的良性互動，使垃圾治理更加有序、更加便宜、更加市場化和更有價值，為區域協同創造條件，同時，推進區域協同不僅是垃圾治理的現實需求，反過來也促進垃圾治理體系的優化。推進垃圾處理作業一體化，將垃圾收集、運輸作業、垃圾排放費征收，甚至源頭垃圾減量與排放控制服務，融入垃圾資源化利用和焚燒填埋處置等垃圾處理作業，讓垃圾處理供需方直接交易，促進垃圾處理各個環節協調發展，保障區域內企業公平競爭，尤其運輸企業跨區劃運輸。

推進垃圾管理體制協同就是要深化體制改革，強化部門協同，整合垃圾資源和垃圾治理資源，強化同質垃圾的協同處理，增大處理規模，提高處理價值。

推進垃圾處理設施區域協同，調整“地方自治”政策為“地方負責，跨域合作”政策促進垃圾治理區域協同和一體化，優先完善與強化高附加值廢品綜合利用的區域協同和一體化。

4、如何行動

優先推進下列4種情形的垃圾處理跨域合作：

（1）地域相鄰、交通便捷、聯系緊密和產業互補，同城化趨勢明顯，出于功能布局需要，有必要統籌垃圾處理的區域，如粵港澳大灣區、長三角、京津冀這樣的都市圈區域；

（2）本地土地資源緊張而資金充足，有意愿尋求外地提供垃圾處理服務的地區，如廣州、上海、北京這樣的一線城市；

（3）一些人口較少地區，本地垃圾處理量小乃至形不成垃圾集中處理的規模效應；

（4）經濟欠發達地區需要外地提供垃圾處理資金等資源支持。

5、區域協同的動力

垃圾治理行業區域協同的動力包括經濟社會區域融合發展、地區發展、地區差異、垃圾的資源性和外部性的內部化。

附：垃圾治理行業區域協同的主要方面和動力

垃圾治理行業區域協同和一體化是經濟社會區域融合發展對垃圾治理行業提出的新課題，又是垃圾治理行業與生俱來的發展課題。垃圾治理與經濟社會同步發展；農業經濟社會時代和一城一池獨立發展時期，垃圾治理“各自為戰”，垃圾治理行業呈現城鄉與區域分割、垃圾處理供需分割、垃圾管理體制分割等局面；工業經濟社會時代，尤其區域融合發展時代，垃圾治理需要社會化、工業化、規?；?、協同化和一體化。

1.區域協同的主要方面

目前，垃圾治理行業處在地方自治、區域協同并存但區域協同嚴重不足的狀態。整體處于“地方自治”狀態，但在高附加值廢品的資源化利用領域又存在區域協同，在危險廢物和無用垃圾的處置等方面急需區域協同。這種狀態下，推進垃圾治理行業區域協同的路線應是“完善和強化高附加值廢品綜合利用的區域協同，優化垃圾治理體系，促進垃圾治理區域協同”。

優化垃圾治理體系，強化政府、社會和市場的良性互動，使垃圾治理更加有序、更加便宜、更加市場化和更有價值，為區域協同創造條件，同時，推進區域協同不僅是垃圾治理的現實需求，反過來也促進垃圾治理體系的優化。針對當前具體情況，垃圾治理行業區域協同要做好3個方面：

（1）垃圾處理作業一體化；

（2）垃圾管理體制協同；

（3）垃圾處理設施區域協同。

1.1推進垃圾處理作業一體化

垃圾處理作業一體化是將垃圾收集、運輸作業、垃圾排放費征收，甚至源頭垃圾減量與排放控制服務，融入垃圾資源化利用和焚燒填埋處置等垃圾處理作業，重點是垃圾收運處理一體化。目的是讓垃圾處理供需方直接交易，促進垃圾處理各個環節協調發展，保障區域內企業公平競爭，尤其運輸企業跨區劃運輸。

推進垃圾處理作業一體化需要建立健全市場導向型垃圾處理組織形式促進垃圾處理作業一體化，推行與市場導向型垃圾處理組織形式相適應的垃圾處理一體化PPP模式。

市場導向型垃圾處理組織形式就是垃圾處理企業與垃圾產生者（單個人、小區（聚落）或社區（村）居委會）以市場規律為導向進行直接交易，政府為保障社會公共權益對垃圾處理活動進行規范、調控與監督。這不僅僅是垃圾處理作業項目的調整，也會投融資模式和商業模式的調整，更是垃圾治理體制與機制的創新，目的是進一步提高社會參與的積極性，提高政府“放管服”水平，促進垃圾處理向垃圾治理轉變，兼顧效率與公平，保障垃圾處理企業的私益和社會公益。

項目運作時要采用一個項目主體總攬垃圾收運等前置業務和后續處理業務（包括資源化利用和焚燒填埋處置）的全流程一體化PPP模式，即所謂的垃圾處理一體化PPP模式。垃圾處理一體化PPP模式具有3個特點，即一個項目主體、垃圾處理全流程一體化和PPP。

垃圾處理一體化PPP模式大致有3種組織形式：一是由一家垃圾處理企業獨家承攬垃圾后續處理業務和與之相關的前置處理業務，像一般工業企業那樣，實現自己利用、處理的垃圾（原料）自己去收運；二是由一家垃圾處理龍頭企業牽頭組建垃圾處理全流程處理企業同盟（聯合體），以企業同盟（聯合體）為項目主體去競標全流程一體化項目；三是由垃圾處理龍頭社會組織為項目主體，與相關企業、社區（村）居委會、物業管理公司和垃圾排放者互動共治，承接全流程一體化垃圾處理項目。要指出的是，垃圾處理一體化PPP模式強調一個一體化PPP項目要以“一家”為大，并非意指一地一城的垃圾處理要由一家壟斷。

1.2推進垃圾管理體制協同

推進垃圾管理體制協同就是要深化體制改革，強化部門協同，整合垃圾資源和垃圾治理資源，強化同質垃圾的協同處理，增大處理規模，提高處理價值。

整合再生資源回收利用管理職能和建筑廢棄物、工業垃圾、農林業垃圾、城鄉生活垃圾、污泥、醫療垃圾等垃圾治理的管理職能，歸口到一個部門統一行使，改變垃圾多頭管理局面；同時，建立發改、國土規劃、財政、環保、建設（城市管理）、能源、物價、科技等部門的協調協同機制，加強部門間分工協作，提高行政效率；促進產業垃圾與生活垃圾中的同質可回收物的協同處理，促進廚余垃圾、農業種養殖垃圾、林業綠化垃圾、城鎮污水處理廠污泥、動物尸骸等同質生物質的協同，推動垃圾綜合治理，以廢治廢，變廢為寶。

1.3推進垃圾處理設施區域協同

調整“地方自治”政策為“地方負責，跨域合作”政策促進垃圾治理區域協同和一體化。修訂“誰產生誰治理，誰排放誰治理，哪里排放便哪里處理”為“誰產生誰負責，誰排放誰負責，哪里排放便哪里負責處理”。明確區域合作機制與監督規范機制，包括互動機制、利益均衡機制、監督機制、利益訴求協調機制、矛盾沖突調處機制,明確項目的選擇原則、選址基本方針、融資建設模式、安全衛生防護標準、規劃評價、生態補償與社會參與辦法。優先完善與強化高附加值廢品綜合利用的區域協同和一體化。鼓勵結合區域一體化、都市圈一體化、新型城鎮化和城鄉服務一體化發展，同步統籌規劃建設管理區域內和跨域的垃圾治理基地、園區或設施。

2.區域協同的動力

垃圾治理行業區域協同的動力包括經濟社會區域融合發展、地區發展、地區差異、垃圾的資源性和外部性的內部化。

經濟社會區域融合發展是垃圾治理行業區域協同的動力（垃圾治理區域融合本身就是經濟及社會融合發展的項目），除此之外，地區發展、地區差異、垃圾的資源性和外部性的內部化是推進一體化融合發展的主要動力。

地區發展需要資源、資金和規模效應。如果尋求垃圾治理跨域合作的一方不僅供應具有資源價值的垃圾，而且能夠提供資金，垃圾治理跨域合作便可能實現；如果地區發展的功能規劃包含垃圾的資源化利用，利廢企業為了增大生產的規模效應，自然會對外尋求作為原料或燃料的垃圾。由此可見，地區發展所需資源、資金和規模效應可以促進垃圾治理跨域合作，進而促進垃圾治理區域協同和一體化。

地區之間的差異也可以促進垃圾治理區域一體化。既然有差異，就可優勢互補，如一地經濟較發展，就可向欠發展地區提供資金；一地土地供應較從容，就可向土地供應緊張的地區提供土地；現實往往是經濟較發展地區的土地供應較緊張，而土地供應較從容地區的經濟欠發展，正好優勢互補。

不可否認，將垃圾轉移到外地處理實際上是垃圾產生地將垃圾排放的外部不經濟性轉移給界外的一個行為，是一種自利性行為，卻又是融合發展（協同或一體化）的一種動力，而垃圾接受地處理外地垃圾實際上不僅為垃圾產生地提供了垃圾處理服務且承擔了垃圾處理的外部經濟性成本，垃圾產生地顯得有些“不正義”而對垃圾接受地顯得有些“不公平”，因此，垃圾產生地和垃圾接受地之間，除了商定垃圾處理服務費外，要建立健全生態補償制度。

與經濟社會發展同步，可以優先推進下列4種情形的垃圾處理跨域合作：

（1）本地土地資源緊張而資金充足，有意愿尋求外地提供垃圾處理服務的地區，如廣州、上海、北京這樣的一線城市；

（2）地域相鄰、交通便捷、聯系緊密和產業互補，同城化趨勢明顯，出于功能布局需要，有必要統籌垃圾處理的區域，如粵港澳大灣區、長三角、京津冀這樣的都市圈區域；

（3）一些人口較少地區，本地垃圾處理量小乃至形不成垃圾集中處理的規模效應；

（4）經濟欠發達地區需要外地提供垃圾處理資金等資源支持。

外部性的內部化是平衡外部不經濟性與外部經濟性的一種手段，也是驅動垃圾處理作業一體化、跨行跨類垃圾協同處理和商品生產者協同處理垃圾的動力之一。如垃圾回收、運輸、資源化利用和末端處理者參與垃圾源頭分類服務，指導垃圾產生者按規定排放，不僅提高自己的生產效率，降低成本，還可收取一定的分類服務費，從而降低垃圾處理的外部經濟性成本；當然，垃圾產生者分類排放，也降低了垃圾排放的外部不經濟性成本，是外部性內部化的一個例子。生活垃圾協同焚燒農業秸稈可提高發電效率和生活垃圾焚燒發電的效益，同時解決農業秸稈的污染問題，也具有外部性內部化的優勢。

推進一體化融合發展的阻力主要有生態環境保護意識、垃圾的污染性、垃圾及其處理的外部性和人的自利性。

垃圾具有污染性，垃圾處理也會排放污染物，垃圾及其處理都具有外部性和鄰避效應，而人又具有自利性，地方政府也具有內部性，推進垃圾治理跨域合作和一體化融合發展必然會遇到阻力，而且，隨著人們的生態環境保護意識的提高，所遇阻力會越來越大，——這正是垃圾治理要解決的課題之一。

3.結論

垃圾治理行業區域協同和一體化是經濟社會區域融合發展的需要，垃圾治理行業要優化垃圾治理體系，尤其要推進垃圾處理作業一體化、垃圾管理體制協同，優先完善和強化高附加值廢品綜合利用的區域協同，促進垃圾治理區域協同和一體化融合發展。